Aprilsmakebiten er skriven av Bjørn Hersoug, professor ved Norges fiskerihøgskole, Universitetet i Tromsø. Hershoug leier prosjektet Integrert kystsoneforvaltning (iKyst) som fokuserer på forvaltning av sjøområder langs kysten, med særleg vekt på utfordringar oppdrettsnæringa har med å skaffe seg lokaliteter. Desse utfordringane er også tema for denne smakebiten, som er henta frå hans bidrag til band 5 i Norges fiskeri- og kysthistorie. Hershoug har hovudansvar for oppdrettshistoria etter 1990 i dette bandet.

KAMPEN OM PLASS

Før 1980 var det få som interesserte seg for hvordan kystarealene til sjøs skulle disponeres. Fiske og sjøtransport var de dominerende brukerne, og de hadde tilpasset seg hverandre gjennom flere hundre år. Kravet om arealplanlegging til sjøs kom først da oppdretts­virksomheten fikk et visst omfang. Første generasjon oppdrettere, som etablerte seg på 1970- og 1980-tallet, foretrakk lokaliteter nær der de bodde. Ifølge Erna Osland, som har beskrevet pionerene, ville de helst ha det slik at de kunne se merdene fra stuevinduet. Det ble imidlertid fort klart at disse lokalitetene, ofte innerst i fjordene, var lite gunstige med hensyn på temperatur og vannutskifting. Annen generasjons oppdrettslokaliteter lå derfor lenger ut, gjerne basert på mer detaljerte målinger av både temperatur og strøm.

Fiskeoppdrettsvirksomheten bidro tidvis til atskillige konflikter med andre brukere, og i 1985 fikk kommunene anledning til å planlegge sjøarealet innenfor det som den gang ble definert som havnedistrikter. I 1989 ble ansvaret utvidet ved at kommunene fikk anledning til å planlegge hele sjøområdet ut til grunnlinja. Endelig, som følge av tilpasningen til EUs vanndirektiv, fikk kommunene i 2009 retten til å planlegge ut til grunnlinja pluss en nautisk mil. Men planleggingen av sjøområdene var frivillig, og lenge var det slik at mange kommuner bare planla det mest nødvendige, det vil si, de mest kystnære områdene. Litt mer fart i planleggingen ble det da Fiskeridepartementet under fiskeriminister Otto Gregussen forlangte at kommuner som skulle få tildelt oppdrettskonsesjoner, måtte ha en kystsoneplan. Men fortsatt gikk det tregt, ettersom kystsoneplanleggingen slet med å gjøre seg gjeldende i forhold til de etablerte sektororganene innen fiskeri- og miljøforvaltningen, hvor ingen av de sistnevnte var særlig villig til å gi fra seg makt og myndighet. Forskerne Jørgensen og Kjørsvik beskrev da også kystsoneplanleggingen som “en slagmark for statlige sektorinteresser”.

Ifølge Fiskeri- og kystdepartementets opptelling i 2011 hadde nesten alle de 276 kystkommunene i landet enten en gjeldende kystsoneplan, eller en plan under utarbeiding. Bildet var likevel ikke fullt så lyst som det denne opptellingen ga uttrykk for, ettersom de fleste kystkommunene verken hadde kapasitet eller kompetanse til å lage omfattende kystsoneplaner. Mange planer var derfor ufullstendige eller gamle og ubrukelige, spesielt i forhold til den raske utviklingen som skjedde innen fiskeoppdrett, men også innen andre næringer som la beslag på sjøområdene. Med krav om at planene også skulle være “økosystembaserte” fant mange kommuner ut at oppgaven kunne løses bedre i fellesskap. I flere fylker har derfor kystkommunene gått sammen og laget en felles plan som omfatter sjøarealene i flere kommuner. I Sør-Trøndelag har elleve kystkommuner gått sammen gjennom organisasjonen “Kysten er klar”, om å lage en felles kystsoneplan, som seinere kan vedtas kommunevis. Tilsvarende initiativ har vært etablert både på Helgelandskysten og i Sør-Troms.

Mens oppdrettsnæringen på Sør- og Vestlandet tidvis har vært i konflikt med ferie- og fritidsbrukere, og oppdretterne i Trøndelag i konflikt med turistfisket, er det konflikten med fiskerne som har dominert i de nordlige fylkene. Etter at fiskerne, via Fiskeridirektoratets egne undersøkelser, ble bedre i stand til å kartlegge viktige gyte- og fiskefelt, har det stadig dukket opp konflikter i forholdet mellom de to næringene. Konfliktene knytter seg i første rekke til effektene av oppdrett på innsig av gytefisk, hvor fiskerne hevder at oppdrett fører til at torsken skyr slike fjorder, mens oppdretterne hevder at dette ikke lar seg påvise vitenskapelig. Så langt har ingen av partene klart å legge fram ugjendrivelige bevis for sine påstander.

Per 2010 definerte oppdrettsorganisasjonene mangel på areal som et vesentlig hinder for videre ekspansjon. Regjeringen svarte med å sette ned arealutvalget, ledet av tidligere fiskeridirektør Peter Gullestad. Nå var ikke mangel på plass som sådan hovedproblemet, ettersom oppdrettsnæringen bare okkuperte 59 km² (0,74 promille) av arealet innenfor grunnlinjen, eller et bunnområde på 420 km² (0,53 prosent) hvis vi tar med ankringssonene rundt anleggene. Det kampen står om er de gode lokalitetene, de såkalte superlokalitetene, områder med god vannutskifting, tilstrekkelige dyp, en viss skjerming i forhold til vind og bølger og tilstrekkelig nærhet til vei og havn, service og arbeidskraft.

Arealutvalget var et fagutvalg, bestående av utvalgte eksperter på ulike sider av oppdrettsvirksomheten, og hvor oppdretterne selv var holdt helt utenfor. Det preget naturlig nok innstillingen og forslagene, som i hovedsak tok sikte på å drøfte hvordan næringen kunne drives på en bærekraftig måte, ut fra tekniske reguleringer. Utvalget la liten vekt på hvilke strukturelle effekter forslagene kunne få, dersom de skulle gjennomføres. Det er enkelt å forstå at en oppdeling i produksjons­områder med en syklus bestående av fire utsettområder (ett vår og ett høstutsett hvert år i to år) lettest vil kunne takles av de store oppdrettsselskapene som har lokaliteter i flere fylker og i flere områder. Oppdrettsnæringen i Sør-Trøndelag var allerede organisert etter en slik modell, hvor nesten alle oppdrettere hadde klart å innordne seg et system med roterende bruk av lokalitetene og deretter brakklegging. I andre fylker, eksempelvis Hordaland, var strukturen i næringen helt annerledes, med en rekke, mindre, familieeide selskap, som gjennomgående hadde få lokaliteter. En hardhendt reorganisering ville her fort kunne føre til at de små oppdretterne så seg nødt til å selge ut.

Spørsmålet om bruken av arealer fikk betydning for struktur, fiskehelse og ikke minst for kravet om likebehandling. I siste instans var det også et spørsmål om hvor langt det kommunale sjølstyre skulle rekke. Mens oppdretts­kommunene, organisert i en egen interesseforening fra 2009, har argumentert med at arealdisponering er en grunnleggende del av det kommunale ansvaret, ville mange oppdrettere åpne for at regjeringen skulle kunne bruke nasjonale retningslinjer, noe som ville kunne overstyre kommunenes sjølstyre. Men kommunalt sjølstyre ble også utfordret fra en annen kant, gjennom krav i plan- og bygningsloven om at planleggingen skal være økosystembasert. En økosystembasert planlegging i sjø lar seg ikke gjennomføre på kommunebasis uten en omfattende samordning mellom kommuner som deler samme marine økosystem.

Hvordan ulike bestemmelser slo ut, kan demonstreres gjennom et eksempel fra Altafjorden. Gjennom regjeringens vedtak om etablering av nasjonale laksefjorder ble et område tilsvarende til 27 prosent av sjøarealet beslaglagt, det vil si, unntatt fra framtidig oppdrettsetablering. Samtidig hadde de 35 lokalitetene som i 2012 var etablert i Altafjorden, lagt beslag på ca. 40 prosent av sjøarealet, med de avstands­begrensninger som da gjaldt (se kart). Da gjensto bare 30 prosent av sjøarealet som aktuelt for framtidige oppdrettsetableringer, og dette området lå gjerne midtfjords, sterkt utsatt for både vind og strøm. Hvis vi så ekskluderer areal tilknyttet sjøtransportsektoren (farleder) og sjøarealer grunnere enn 30 meter, reduseres potensielt areal ytterligere. Dette betyr ikke at andre aktiviteter, slik som fiske, friluftsliv eller turisme, er ekskludert fra disse sjøområdene, men det viser at tilgangen på gode sjøarealer kan fortone seg som en utfordring for nyetableringer i oppdrett selv i et område hvor det i utgangspunktet skulle være svært god plass.